環(huán)境保護部日前發(fā)布《水污染防治法(修訂草案)》(征求意見(jiàn)稿)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“修訂草案”)，公開(kāi)征求意見(jiàn)。這是現行《水污染防治法》施行8年來(lái)進(jìn)行的首次大規模修訂。

修訂草案共九章143條，對于原法律中一些行之有效的條款，修訂草案進(jìn)行了保留，其中包括流域水污染防治規劃、水污染物排放標準、建設項目環(huán)境影響評價(jià)、城鎮水污染防治措施、飲用水水源保護等。

修訂草案以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心，重點(diǎn)針對當前法律實(shí)施中存在的主要問(wèn)題開(kāi)展了修訂。如建立生態(tài)流量保障制度、實(shí)行水生態(tài)環(huán)境功能分區管理、加大水環(huán)境質(zhì)量目標評估和追責力度，水質(zhì)量變化納入離任審計、強調信息公開(kāi)和公眾參與等一系列內容，讓修訂草案備受關(guān)注。

“這是我們國家最近10多年來(lái)，一個(gè)具有相當格局和高度的法律文件。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(cháng)常紀文表示，修訂草案納入了生態(tài)文明體制改革的相關(guān)內容，總體格局已經(jīng)搭建起來(lái)，下一步是優(yōu)化結構、條文，征求各方意見(jiàn)，讓生態(tài)文明體制改革方案和生態(tài)文明建設更好地落地。

全面銜接新環(huán)保法和“水十條”

2015年，《水污染防治法》修訂列入全國人大的立法計劃，環(huán)境保護部通過(guò)專(zhuān)題調研和研究，并與國務(wù)院法制辦等部門(mén)溝通協(xié)調，并征求相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)后，修改形成了修訂草案。

常紀文表示，修訂草案吸納了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》及《生態(tài)文明體制改革總體方案》等文件的重要內容，體現了建設生態(tài)文明的理念，“比如在立法目的上，就明確提出要‘滿(mǎn)足水體使用功能，維護水生態(tài)系統健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設’。”

常紀文指出，《水污染防治法》的修訂還全面銜接了新《環(huán)境保護法》，并提煉融合了“水十條”中制度性設計等內容，同時(shí)借鑒吸收了國內外水環(huán)境管理立法經(jīng)驗，“例如，《環(huán)境保護法》的很多東西，包括水污染防治的很多經(jīng)驗都寫(xiě)進(jìn)來(lái)了。可以說(shuō)，新環(huán)保法的修改指引了《水污染防治法》的修改。”

常紀文說(shuō)，把《水污染防治法》的修改和“水十條”結合起來(lái)，讓“水十條”的實(shí)施有了法制保障，這一點(diǎn)是毫無(wú)疑問(wèn)的，“有人說(shuō)《水污染防治法》是‘水十條’的翻版，應該說(shuō)，‘水十條’各方的評價(jià)非常高，那么‘水十條’的出臺也需要法制來(lái)保障。所以在這個(gè)方面，我認為通過(guò)《水污染防治法》的修改，可以讓‘水十條’的舉措變得可落地、可實(shí)施、可保障。”

以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心布局水污染防治

據介紹，和現行的《水污染防治法》相比，修訂草案的一個(gè)重大變化，就是提出堅持以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心，建立水環(huán)境質(zhì)量目標管理體系。在這方面的修改主要包括以下4個(gè)方面：

一是實(shí)行水生態(tài)環(huán)境功能分區管理。基于以往研究實(shí)踐成果，國家建立流域—生態(tài)功能控制區—水環(huán)境控制單元三級水生態(tài)環(huán)境功能分區體系。

二是完善水污染防治規劃體系，明確國家水污染防治總體規劃、流域和區域水污染防治規劃的功能定位，確定地方各級人民政府的水環(huán)境質(zhì)量目標;編制地下水污染防治規劃和重點(diǎn)行業(yè)或領(lǐng)域水污染防治專(zhuān)項規劃。

三是創(chuàng )新水污染物排放標準體系。根據地方水環(huán)境質(zhì)量改善的需要和地方經(jīng)濟、技術(shù)條件，省、自治區、直轄市人民政府可制定基于技術(shù)經(jīng)濟評估和基于水環(huán)境質(zhì)量改善需求的兩類(lèi)水污染物排放標準。

四是完善目標評價(jià)考核規定，增加了評價(jià)考核、限期達標、區域限批、環(huán)保督察和離任審計等要求。

常紀文指出，修訂草案堅持以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心，和原來(lái)相比，不僅僅局限于水污染防治，而是把水質(zhì)改善和水生態(tài)保護相結合，視野就更加開(kāi)闊，“此外，還拿出很大篇幅講農業(yè)和農村水污染防治，如農藥化肥、畜禽養殖、水產(chǎn)養殖、農灌水質(zhì)等的污染防治，體現了工業(yè)污染和農業(yè)污染防治‘兩手都要抓’的思路。”

強化水污染源頭預防

和現行《水污染防治法相比》，修訂草案強調“防在前，治在后”，并新增了8個(gè)方面的預防性規定：

一是建立健全水環(huán)境承載能力監測評價(jià)預警體系和機制。

二是建立江河流域生態(tài)流量和湖泊、水庫、地下水合理水位保障制度。

三是增加規劃環(huán)評規定，與建設項目環(huán)評協(xié)調發(fā)揮好空間和行業(yè)準入作用。

四是建立重污染企業(yè)退出機制。

五是體現清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展要求。

六是制定有毒有害水污染物名錄，加強風(fēng)險防范。

七是借鑒《大氣污染防治法》，在部分產(chǎn)品質(zhì)量標準中明確水環(huán)境保護要求。

八是在地下水保護、良好水體保護方面進(jìn)一步落實(shí)保護優(yōu)先原則。

這些新的變化主要體現在修訂草案的第三章“水污染防治的監督管理”、第四章“水污染防治的措施”和第五章“重要功能水體保護”中。

常紀文說(shuō)，加強水污染源頭防控，可以將水污染帶來(lái)的風(fēng)險降至最小，這種思路的變化，適應了當下新的要求。

理順和協(xié)調水污染防治監管制度體系

和現行《水污染防治法》相比，修訂草案的一個(gè)重大修改，是推行排污許可制并確立其核心地位，明確了排污許可對象和許可證內容的確定依據。簡(jiǎn)化行政審批并強化事中事后監管，刪除了排污申報登記和環(huán)保設施竣工驗收制度。

除了排污許可之外，修改草案還對總量控制、環(huán)評、監測、監察等多項制度做了系統設計和有機銜接，并與相關(guān)法律實(shí)現了有機銜接。

在總量控制制度方面，根據水環(huán)境質(zhì)量改善需要，修訂草案提出完善水污染物總量控制制度。將總量控制作為水環(huán)境質(zhì)量改善的重要手段，加強其與水環(huán)境質(zhì)量目標的銜接。

此外，修訂草案還提出要建立科學(xué)、規范的水環(huán)境質(zhì)量監測制度和水污染物排放監測制度，對統一水環(huán)境監測的網(wǎng)絡(luò )、規范、數據共享、質(zhì)量評價(jià)、信息公開(kāi)等做出了相關(guān)的規定。

提出實(shí)施黨政同責、一崗雙責

針對落實(shí)各方責任，修訂草案重點(diǎn)完善了兩方面規定：

一是落實(shí)政府及有關(guān)部門(mén)責任。修訂草案借鑒《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》和地方立法經(jīng)驗，將對水環(huán)境質(zhì)量負責的政府層級拓展至地方各級人民政府。加大水環(huán)境質(zhì)量目標考核評估和追責力度，實(shí)施黨政同責、一崗雙責。

二是明確了排污單位主體責任，要求其按證排污、依法開(kāi)展自行監測記錄、定期執行報告、公開(kāi)相關(guān)信息，采取有效措施防止、減少水污染，并對造成的損害依法承擔責任。

常紀文說(shuō)，實(shí)施黨政同責，有利于強化地方黨委負責人的環(huán)保職責，有利于推動(dòng)水污染防治工作的實(shí)施。

補齊相關(guān)責任條款，加大處罰力度

針對水污染防治執法，修訂草案的“法律部分”從當初的22條增至31條，主要包括補齊義務(wù)性規定的責任條款、加大違法處罰力度、調整不合理懲處措施等規定。

例如，修訂草案第114條專(zhuān)門(mén)規定了對未取得排污許可證的排污行為處罰。在第135條中，還將“超過(guò)水污染物排放標準或者超過(guò)重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標排放水污染物的;超過(guò)排污許可證規定的限值排放水污染物的;在飲用水水源一級或二級保護區內違法進(jìn)行項目建設的”3種違法行為的拒不改正納入了按日計罰范疇。

值得注意的是，相對于現行法律中處罰上限達到百萬(wàn)元的規定僅有1處，征求意見(jiàn)稿中將處罰上限定為一百萬(wàn)元的條款多達9條。

常紀文指出，修訂草案加大了違法處罰的力度，一些行為之前可能被認為是比較輕微的違法行為，但這次卻被列入重罰的行列，體現了水污染治理環(huán)境執法大幅度收嚴的態(tài)勢。

“一個(gè)法律如果條文很多，但法律責任偏弱，就不具有可實(shí)施性。《大氣污染防治法》修改時(shí)，我們就反復強調，沒(méi)有法律責任做保障，法律就不具有可實(shí)施性。該嚴厲時(shí)不嚴厲，就不可能發(fā)揮法律的爪牙作用。在這一方面，修訂草稿克服了現行《水污染防治法》的不足。”常紀文說(shuō)。

強調信息公開(kāi)和公眾參與

修訂草案還設專(zhuān)章強調信息公開(kāi)和公眾參與。常紀文說(shuō)，這是修訂草案的一個(gè)亮點(diǎn)，雖然“信息公開(kāi)”只有3條規定、“公眾參與”只有5條規定，但專(zhuān)章進(jìn)行闡述，也說(shuō)明了水污染防治過(guò)程中信息公開(kāi)和公眾參與的重要性。

修訂草案提出，對污染水環(huán)境、破壞水生態(tài)，損害社會(huì )公共利益的行為，人民檢察院和依法符合條件的社會(huì )組織可以向人民法院提起訴訟。常紀文表示，《生態(tài)文明體制改革總體方案》中有檢察院提起公益訴訟的規定，修訂草案用法律形式把“檢察院提起公益訴訟”固定下來(lái)了。

公眾參與也體現在向法院提起訴訟方面。由于水特別是飲用水一旦受到污染，可能涉及眾多人的飲用水安全。為了保障人們的利益，修訂草案規定，“因同一排污方排放的污染物使水體受到污染，或者多個(gè)排污方排污使同一水體受到污染，遭受損害的當事人人數眾多的，當事人推選代表人起訴要求作為共同訴訟受理的，人民法院應當作為共同訴訟受理。環(huán)境保護主管部門(mén)和有關(guān)社會(huì )團體、組織可以依法支持因水污染受到損害的當事人向人民法院提起訴訟。”